Martes, enero 23, 2018

Equilibrio fiscal, por cuenta de los pobres

Equilibrio fiscal, por cuenta de los pobres

Por: Jorge Espitia*

Un hueco que se agranda

A pesar de la última reforma tributaria, tanto el déficit primario como el déficit total del Gobierno Central son de carácter estructural y presentan una clara tendencia al deterioro.

El déficit primario es la diferencia entre los gastos del Gobierno Nacional Central (GNC-no incluye los institutos descentralizados ni los gobiernos locales) y el total de sus ingresos durante el año en cuestión. El déficit total (también llamado simplemente, el “déficit fiscal”) es el déficit primario más los pagos por intereses de la deuda.

El déficit total en 1994 era del 2,2 por ciento del PIB, y el primario de 1,2 por ciento. En 2009, en plena crisis mundial, se registran los mayores niveles de déficit: 6,1 y 3,2 por ciento del PIB, respectivamente. En 2016, los valores respectivos fueron 5,1 y 2,6 por ciento (Cuadro1, Gráficas 1 y 2).


Tapando mal el hueco

Para mantener la “buena nota” de las calificadoras de riesgo y ajustarse a la regla fiscal (que fue impuesta por la Ley 1473 de 2011), el Gobierno ha optado por reducir sus gastos en lugar de aumentar sus ingresos mediante una reforma tributaria estructural.

También ha optado por usar la “contabilidad creativa” para que otros paguen por sus nuevos gastos: el Acuerdo Final (AF) con las FARC,  la Ley de Víctimas, el desarrollo rural integral y los acuerdos con los indígenas se financian en gran parte con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP).

Las obligaciones del Gobierno con el sector  financiero importan más que sus gastos en beneficio de la población.

Por ejemplo: las necesidades estimadas por el Gobierno para dar cumplimiento al AF durante los próximos 15 años ascienden a 129,5 billones de pesos, de los cuales el 29,2 por ciento ($37,8 billones) corresponden al SGP. Según la Constitución de 1991, los recursos del SGP deben ir a los gobiernos locales y además deben destinarse a servicios esenciales como la educación, la salud, y el agua potable de todos los ciudadanos, independientemente de su color, raza, condición social o política.

El apretón de este año

Durante el primer semestre del año el déficit total del GNC creció un 29,3 por ciento, al pasar de 8,72 billones en diciembre de 2016 a 11,28 billones en junio de 2017.

El aumento del déficit obedece a que los gastos aumentaron en 6,8 por ciento mientras que los ingresos aumentaron en 2,9 por ciento (al pasar de 67,3 a 69,3 billones de pesos). El ajuste se logró mediante un recorte marcado – del 6, 6 por ciento – en la inversión (Gráficas 3 y 4).

Según el último reporte oficial, la situación se ha seguido manteniendo: para fines de septiembre se había ejecutado el 44 por ciento de las inversiones, el 81 por ciento de los intereses y el 89,6 por ciento de las amortizaciones (Cuadro 2). O sea que las obligaciones del Gobierno con el sector  financiero importan más que sus gastos en beneficio de la población.  Este resultado guarda relación estrecha con la ejecución del presupuesto nacional: a junio de 2017 se había ejecutado apenas el 29 por ciento de las “apropiaciones” (o valores previstos) en el rubro de inversión, mientras que en funcionamiento se había gastado el 45 por ciento, en pago de intereses el 39 por ciento, y en  amortización del saldo de la deuda 85 por ciento.

¿Qué pasó con la reforma?

Los impuestos representan el 95 por ciento del total de los ingresos del Gobierno Nacional, pero la reforma tributaria no aumentó los recaudos tanto como se esperaba, debido a la recesión que atraviesa la economía colombiana, en especial, la industria manufacturera.

Por eso, como muestra la Gráfica 5, el recaudo acumulado anual ha venido cayendo desde julio del año pasado y sus fluctuaciones han sido similares alas de la industria manufacturera:

Pero eso no implica que la reforma tributaria (Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016) haya sido inútil: entre enero y agosto de este año, el recaudo tributario aumentó en 6,4 por ciento con relación a igual período del 2016, mientras que entre 2015 y 206 el aumento había sido apenas del 3,5 por ciento.

Así pues que las distintas reformas que introdujo la Ley 1819 tuvieron un impacto diferente:

El impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) se unificó con el impuesto sobre la renta. Entre 2015 y 2016 esta sobretasa había sido del 5,3 por ciento, y entre 2016 y 2107 el recaudo total por impuesto de renta aumentó en 3,9 por ciento – o sea que esta medida no ayudó a sanear el fisco.

La tarifa general del IVA pasó del 16 al 19 por ciento. Y en efecto el aumento en el recaudo fue del 20 por ciento entre 2016 y 2017, mientras que había sido del 3,7 por ciento entre los dos años anteriores.

Por otro parte el IVA sobre las importaciones aumentó un 14 por ciento entre 2017 y 2016.

De esta manera los recaudos totales del IVA aumentaron en 5,4 billones de pesos, o sea que el alivio de las finanzas públicas en este año provino casi exclusivamente de este tributo.

Pero aun entonces los recaudos derivados de la reforma tributaria no alcanzan a cubrir los nuevos gastos del Gobierno Nacional: 31 billones de pesos entre enero y septiembre de este año.

Por eso el Gobierno recorta las inversiones, aplaza su ejecución, echa mano del dinero de las regiones e incumple sus compromisos con los campesinos, las comunidades étnicas y las víctimas del conflicto. La reforma tributaria regresiva que adoptó el año pasado no alcanza para atender los acuerdos sociales ni las demandas de los ciudadanos.

Tapar la vena rota

Por eso cada vez será más necesaria la reforma tributaria “estructural”.

Y esta reforma muy bien puede comenzar por la maraña de deducciones e ingresos “no constitutivos de renta” que utilizan sobre todo las grandes empresas y que defienden los respectivos gremios o grupos de presión. Se trata de figuras legales y contables bastante elaboradas pero de un costo fiscal muy elevado, como las que explicó Guillermo Rudas en la pasada edición de Razón Pública (34 billones de pesos que en doce años no habrían pagado las grandes mineras).

La reforma tributaria no aumentó los recaudos tanto como se esperaba.

Sin entrar en los detalles técnicos de cada sector de actividad, el Cuadro 3 presenta el valor de los ingresos no constitutivos de renta y de las deducciones más importantes (por concepto de “gastos operacionales” o administración general, de “operaciones de ventas”, y “otras deducciones”) que las personas jurídicas reclamaron en sus declaraciones de renta del 2016. Dos comentarios apenas:

  • El costo para el fisco de estas figuras contables fue de 7 billones de pesos (equivalentes al 6 por ciento del recaudo total del mismo año).
  • El peso de las deducciones y exenciones varía mucho de un sector de actividad a otro, sin que exista una justificación económica clara y en relación aparente con su capacidad de presión sobre el Estado.

La reforma pendiente

Además de tapar la tronera mencionada, la indispensable reforma “estructural” tendría que:

Eliminar los subsidios directos, salvo aquellos que se asignen con criterios transparentes y para atender necesidades apremiantes, y,

Aumentar el recaudo, la progresividad y la eficiencia en el uso de los tributos mediante alternativas como:

La extensión del impuesto a las transacciones financieras combinada con un impuesto adicional al patrimonio;

Un impuesto predial progresivo, que incentive además el buen uso del suelo (que castigue las tierras ociosas – como hoy ocurre en las ciudades-),

Un mejor uso de los recursos de regalías;

Una reducción en el gasto de defensa.

En suma, la profundización del déficit del Gobierno Nacional y la adhesión obsesiva a la regle fiscal afectan sobre todo la inversión y las nuevas políticas sociales o programas que no tenían una fuente de financiamiento, y confluyen en el territorio a través de la corresponsabilidad fiscal de los gobiernos locales. Pero si el nivel Central recolectó en promedio el 83 por ciento de los impuestos entre 2000 y 2016, y si además le endosa parte de las nuevas cargas al SGP, no habrá manera de empezar siquiera a construir la tan cacareada “paz territorial”.

Y mientras tanto seguiremos caminando hacia un Estado cada vez más precariamente financiado y a un sistema tributario que refuerza la ya gran desigualdad.

*Economista de la Universidad Nacional e Ingeniero Electricista de la Escuela de Ingeniería con máster en políticas públicas de la Pompeu Fabra y estudios de doctorado en hacienda pública en la Universidad de Barcelona.

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