Martes, octubre 24, 2017

Nuevo gremio contable

Nuevo gremio contable

Por: Rafael Franco Ruiz, Investigador

QUE ES UNA REFORMA ESTRUCTURAL

Una reforma estructural constituye en términos generales la modificación de una estructura material, conceptual o normativa para ajustarla a determinados principios u objetivos. Para el caso en análisis debe entenderse como una modificación de normas de derecho positivo para transformar la política fiscal y en especial tributaria, en más coherente con los principios y objetivos del Estado Social de Derecho, como ha sido tipificado el colombiano por la Constitución Política vigente.

El concepto de estructural deviene de la idea de lo sistémico y en tal condición debe incorporar elementos que lo separen de una visión unipolar, simplificada y falsamente analítica. La reforma estructural debe entonces abordar de manera integral, sistémica un problema y en tal circunstancia no se puede abordar desde la simplicidad de lo financiero y solo desde uno de sus componentes, el ingreso, como lo hace el proyecto. La conformación de la estructura debe ubicarse en el medio de la organización social y por tanto debe abordarse en perspectiva financiera, económica, social, ecológica, administrativa y cultural.

En el plano político, la reforma tributaria debe consolidar los elementos esenciales del Estado Social de Derecho, como son la existencia de un sistema de derecho positivo que determine de manera clara y precisa los derechos y obligaciones de los ciudadanos, la división de la función del Estado en ramas del poder público, la seguridad jurídica y la protección de la confianza, la garantía de los derechos fundamentales, el desarrollo de los principios de legalidad y proporcionalidad y de manera fundamental debe proponerse el favorecimiento de la igualdad social real y la eliminación de la exclusión (Villar, 2007), propendiendo por un Estado más justo, equitativo, funcional y equilibrado.

El Estado de Derecho es insuficiente para hacer realidad el principio formalmente consagrado de la igualdad, pues el legislador no tiene en cuenta, dentro de tal Estado, las relaciones sociales de poder, convirtiendo así el derecho en una expresión de los más fuertes. Por el contrario, el Estado Social de Derecho ha de proponerse favorecer la igualdad social real (Villar, 2007)

El Estado Social de Derecho se encamina a la realización de la justicia social y la dignidad humana en una condición de subordinación de las autoridades a los principios, derechos y deberes sociales establecidos en el ordenamiento constitucional. Así se estableció en el ordenamiento constitucional colombiano (Corte Constitucional, 2015)

ARTICULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Es claro que esta concepción y funcionalidad del Estado no está considerada en el texto del proyecto de reforma tributaria, dado que lo propuesto no es la garantía de la igualdad sino de la desigualdad entre ciudadanos y empresas multinacionales, entre ciudadanos con rentas de diferente origen, entre empresas de diferente tamaño e influencia de mercado, entre empresas de diferente definición jurídica e incluso sobre las normas jurídicas aplicables a cada una de ellas, al permitir la sustitución del derecho positivo por la auto-regulación constitutiva de la máxima expresión de desigualdad.

Este Estado Social de Derecho tiene la responsabilidad de dirigir la economía, para lo cual apela a políticas monetarias, cambiarias y fiscales, en el marco de unos lineamientos establecidos en el mismo texto constitucional (Corte Constitucional, 2015)

ARTICULO 334. Acto Legislativo 03 de 2011, artículo 1°. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso, el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.

El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

El Estado debe mantener la sostenibilidad fiscal, dentro del respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos y una reforma tributaria con tal objetivo debe desarrollarse dentro de este espíritu. Estos son los fundamentos políticos determinados por la constitución dentro de los cuales se debe concebir una reforma tributaria estructural. El proyecto de reforma tributaria no apunta en esta dirección, pretende una legislación sesgada al beneficio de un sector empresarial y no al bienestar de la sociedad, la cual por el contrario es objeto de mayores responsabilidades y detrimento de su calidad de vida por el aumento sustancial de tributos de renta sobre los ingresos laborales y de IVA sobre los ciudadanos porque siendo un impuesto indirecto recae con mayor impacto sobre los más pobres dado su carácter regresivo en contravía al ordenamiento constitucional que determina la progresividad de los tributos. Resulta importante recordar que la anterior reforma tuvo características similares generando enormes cargas sobre la clase media en un ámbito de desigualdad, hecho reconocido por la Corte Constitucional que reconoció la inequidad con los regímenes especiales de liquidación conocidos como IMAN e IMAS determinando que se les reconocieran algunas rentas exentas si reconocidas al sistema ordinario. El señor Ministro de Hacienda apelo a este artículo de la constitución presentando un incidente de impacto fiscal que tuvo como consecuencia el aplazamiento de la aplicación del fallo sobre la norma injusta y se aprovecha este proyecto para proponer en un supuesto proceso de simplicidad el establecimiento de un solo sistema de liquidación del tributo para las personas naturales que generaliza la injusticia al eliminar la mayor parte de las rentas exentas para todos, apelando al expediente de limitarlas para no asumir responsablemente su decisión de derogarlas.

Un elemento adicional del entorno político del Proyecto de Reforma Tributaria estructural tiene que ver con la participación del pueblo que ha sido desconocido en la construcción del proyecto por la carencia de desarrollos constitucionales que garantizan que las únicas voces con receptividad sean las de las organizaciones empresariales, colocando la soberanía popular en un segmento oscuro, de ostracismo, que determina su exclusión de la discusión de los grandes problemas nacionales. De hecho la normatividad ha establecido mecanismos de participación que no se desarrollan o se aplican (Corte Constitucional, 2015).

ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.

El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.

Este artículo tiene gran importancia, en especial en su segundo párrafo, para garantizar la participación ciudadana y parece desarrollarse en la legislación (Congreso de la República, 1994)

Ley 134 de 1994 Artículo 99º.- De la participación administrativa como derecho de las personas. La participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y de aquellos que se señalen mediante la ley que desarrolle el inciso final del Artículo 103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos.

No es real la reglamentación de la participación, es una promesa que debe ser desarrollada y así lo confirmó la Corte Constitucional (Sentencia C-180, 1994)

Mal podría pensarse en la efectividad de la señalada norma constitucional, si el Estado no dota a la sociedad civil organizada de mecanismos e instrumentos. Es pues, necesario, que promocione las asociaciones cívicas y comunitarias, a que hace alusión el artículo 103 superior, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública.

El asunto se mantiene en estado de anomia y en tal circunstancia no hay participación ciudadana en los desarrollos jurídicos, quedando ésta limitada a las argumentaciones de los gremios económicos, o mejor, gremios empresariales que crean condiciones a través de congresos y otras formas de reunión para que los funcionarios públicos, en especial el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público se comprometan con ellos en reformas que los favorezcan. Eso permite entender porque el proyecto incorpora tantas propuestas construidas por esos gremios. Parte esencial del contenido del proyecto de reforma fue dictado por la ANDI, incluyendo la disminución de las tasas de tributación a las grandes empresas, la creación del monotributo y el fortalecimiento de beneficios tributarios, e incluso textos de la exposición de motivos fueron desarrollados por ellos (Estrategia para una nueva industrialización, 2015, págs. 53-60).

Pero la ciudadanía, que no cuenta con un defensor de los contribuyentes porque este es designado por los gremios, está fuera de toda participación como lo están las organizaciones sociales como los sindicatos, asociaciones profesionales, organizaciones civiles y académicas, La propuesta es una expresión de exclusión que incorpora los intereses fiscalistas del estado y los lucrativos del sector empresarial.

PRINCIPIOS TRIBUTARIOS Y OBJETIVOS DE LA REFORMA

El segundo elemento de una Reforma Tributaria Estructural lo determina el desarrollo a los principios tributarios y su subordinación a ellos. El propio término se hace confuso en su significado, puede referirse a lo primero en relación al origen o también a los que se toma en primer lugar al construir argumentaciones o reglas de algún tipo.

El concepto de principio se puede considerar como causa final, entendiendo por tal el componente teleológico al que se dirige la acción y que determina encaminando la argumentación o regla hacia esa causa final. En estas circunstancias una reforma tributaria estructural debe encaminarse a los propósitos del Estado Social de Derecho manifestados en la constitución política en los artículos ya enunciados y que se sintetizan en:

1. Servir a la comunidad,
2. Promover la prosperidad general
3. Garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución
4. Facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación
5. Defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
6. Asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
7. Proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades,
8. Asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Un análisis de los contenidos de la propuesta de reforma muestra que estos no son sus objetivos, la comunidad es la menos servida y a la que menos se promueve la prosperidad, a no ser que esta se defina como la comunidad empresarial en sustitución de la comunidad ciudadana, la garantía de derechos solo se propone para corporaciones multinacionales lo cual no constituye una defensa de la soberanía nacional.

Desde una perspectiva que relegue lo estructural a un segundo plano se puede concebir el concepto legal de principio entendiéndolo como las reglas que toda norma debe cumplir y todo juez debe aplicar en los procesos de administración de justicia. En una perspectiva particularista, contraria a lo estructural, estos principios para efectos de la regulación tributaria son establecidos en el ordenamiento superior (Corte Constitucional, 2015)

Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.

Hay un principio que sin duda se cumple, el de eficiencia entendido desde la lógica financiera, que el beneficio obtenido del tributo supere el costo de su gestión. Pero el asunto no es tan sencillo el concepto de eficiencia implica la prevención de emergencia de distorsiones económicas y la garantía del menor costo para el contribuyente en el cumplimiento de obligaciones tributarias, es decir la eficiencia no puede verse unilateralmente como una relación costo beneficio para el Estado en la administración del tributo, debe además garantizar la eficiencia en el sujeto pasivo para su función contribuyente y la eficiencia en los efectos económicos.

En relación con la generación de distorsiones económicas es claro que el proyecto las genera al pretender utilizar la variable tributaria como un factor de competitividad empresarial cuando en términos técnicos esta debe constituir un recurso de mitigación de la desigualdad como se señala en estudios que muestran la disminución del Coeficiente de Gini al comparar los ingresos antes y después de impuestos (Jimenez, 2015). Proponer una disminución de los tipos tributarios para las empresas que más tributan es una medida que profundiza la desigualdad, rompiendo de paso la aplicación del principio de progresividad.

Un estudio superficial señala que las empresas que más tributan se ubican en actividades extractivas y financieras, es decir las dedicadas a la generación de plus valor mediante el concepto económico de renta como valoración de bienes que no tienen valor, pero tienen precio, como es el caso de la tierra, los recursos naturales y el dinero, no son producto del trabajo, están ahí para ser apropiados. Las rentas son actividades parasitarias de bajo valor agregado y que no contribuyen significativamente a la generación de trabajo remunerado.

Otro elemento de la creación de plus valor es la ganancia originada en el trabajo, importante generadora de trabajo remunerado, de creación de valor y que en Colombia se concentra en pocas grandes empresas y una multitud de microempresas (95.6%), algunas pequeñas y medianas (4.4%) que trabajan en medio de grandes dificultades por problemas de competencia en la economía global y de productividad por el deterioro de la innovación que necesariamente surge de la investigación. Situar a esta multitud empresarial en la obligación de tributar a los mismos tipos de las grandes, es condenarlas a su desaparición, es matar el emprenderismo que desde otras políticas se impulsa y nuevamente la ineficiencia económica se conecta con la inaplicabilidad de la progresividad. Tan poco estructural es el proyecto que no puede integrar los diversos principios tributarios.

Cabe incorporar en el análisis de la eficiencia en relación con externalidades económicas la propuesta de creación de tributos verdes, en especial el impuesto a las emisiones del CO2 que se establece sobre los combustibles, como si estos fueran la única fuente de las emisiones. La exposición de motivos que justifica la necesidad de este impuesto es un recurso retórico, una argumentación sociodiseica, basada en el engaño. No puede ser sincera la preocupación por la contaminación por emisión de gases de efecto invernadero mediante la emisión de un impuesto verde, al tiempo que la política pública sobre desarrollo de infraestructura se orienta a la construcción de vías de Cuarta Generación que constituyen espacio para el rodamiento de los vehículos que generan el gas contaminante y más aún cuando la financiación de tal infraestructura tendrá como componente el impuesto verde (LLeras, 2016) Según lo manifestado por el Vicepresidente de la República en el Congreso Nacional de Infraestructura.

Esta propuesta de impuesto verde, para financiar el incremento de la contaminación, generará externalidades por el aumento del precio de los combustibles, el cual tendrá efecto cascada sobre todos los productos que deban ser transportados a los lugares de consumo, incrementado los impactos negativos en la comunidad ciudadana.
El otro brazo de la eficiencia se relaciona con el contribuyente y los costos asociados al cumplimiento de la obligación tributaria. Estos costos no se refieren exclusivamente al tributo a pagar, incorpora aquellos necesarios para cumplir las obligaciones totales que incluyen, determinar las bases, certificar, presentar información transaccional para efectos de fiscalización, documentar la información para que sea verificable. Estos costos asociados se originan en especial en los sistemas contables y siempre han estado incorporados en el Estatuto Tributario y en el Código de Comercio.

De hecho, el Código de Comercio en el Título Tercero del Libro Primero establece la reglamentación de la contabilidad mercantil, aplicable a todos los obligados a llevar contabilidad estableciendo que esta se constituye como la historia clara, completa y fidedigna de los hechos que afectan el patrimonio del comerciante. Esta regulación determina que la contabilidad debe reconocer y registrar hechos, eventos realizados, y que todos ellos deben estar soportados en documentos que permiten su verificación, es una contabilidad transaccional de los hechos, de capital importancia para la función tributaria.

Los intereses de grandes empresas contables extranjeras trajeron la práctica de aplicar Estándares Internacionales de Información Financiera (NIIF marca registrada), una práctica muy diferente y que persigue objetivos muy precisos relacionados con los mercados de capitales y en especial de los mercados de valores que se han establecido como obligación a todas las empresas. Estos marcos técnicos no se refieren a la contabilidad, lo hacen acerca de reportes financieros, asunto que es diferente, pero nuestros reguladores los han extendido a la contabilidad de todas las empresas.

Estas normas internacionales no informan hechos, establecen pronósticos y aquí surge la primera gran contradicción dado que los tributos se establecen sobre hechos imponibles y no sobre previsiones de futuro. Esta circunstancia determina un incremento sustancial de los costos de cumplimiento de obligaciones tributarias para los contribuyentes, costo por demás innecesario dado que más del 99% no requiere ese tipo de información en sus actividades económicas; también los incrementa para el Estado que debe pagar por su uso a entidades privadas extranjeras, como es el caso de la Fundación Estándares Internacionales de Información Financiera (IFRSF por sus iniciales en inglés).

La información NIIF construye una promesa de resultados a inversionistas reales o potenciales, pero una promesa no es un hecho, es una expectativa y solo es útil como recurso publicitario orientado a dinamizar el mercado de valores que en el caso colombiano es casi inexistente en relación con las grandes economías capitalistas.
La regulación contable debe partir del reconocimiento de la arquitectura empresarial colombiana y ella señala que solo existen setenta y un oferentes (BVC, 2016) que de acuerdo con la filosofía de los emisores son empresas públicas, obligadas a presentar información bajo estos estándares. La Superintendencia de Sociedades en un ejercicio de creatividad determinó que 1.683 empresas deben aplicar NIIF plenas y por ellas se están imponiendo cargas onerosas a todos los obligados a llevar contabilidad. La arquitectura empresarial colombiana señala que el 95.66% de las empresas son microempresas, el 4.4% son PYMES y el resto se consideran grandes, menos del uno por mil. Esta circunstancia ha conducido a que múltiples instituciones se opongan a la imposición de esta normatividad, incluidos los gremios representativos de las empresas más grandes (Asociación Nacional de empresarios, ANDI, 2015).

Es necesario definir en la próxima reforma estructural que sucederá con la vigencia de las NIIF para efectos tributarios, toda vez que hasta el año gravable 2018 (y 2019 para las empresas del grupo II) las remisiones tributarias a las normas contables se siguen rigiendo por el decreto 2649 y no por las NIIF. Por tanto, la definición de la base gravable en renta es indispensable, y para ello proponemos tomar lo mejor del estatuto tributario, el decreto 2649 y las normas internacionales, eliminando todas aquellas que generan subjetividad como sucede con el valor razonable.

También se han opuesto gremios empresariales representantes de organizaciones de menor dimensión (Asociación Colombiana Popular de Empresarios ACOPI, 2008)

En estos días del nuevo año se ha puesto en discusión pública un borrador de proyecto de ley de intervención económico, mediante el cual se pretende adoptar en Colombia estándares internacionales de auditoría, contabilidad, contaduría y control interno, modificando de pleno contenido la legislación mercantil, ya modificada por la ley 222 de 1995, en la cual se incorporaron normas muy específicas sobre la presentación de estados financieros que en mi sentir incorporaron estándares internacionales sobre los mismos, elevando las obligaciones de presentación de información de un estado de obligación universal, el balance general, y uno situacional, el estado de resultados a cinco obligatorios, con requisitos de certificación y dictamen, situación ya compleja y en muchos casos inaplicable en pequeñas y medianas empresas y mucho más en la microempresas que constituyen la mayor parte de la estructura económica del país y son sin duda las mayores generadoras de empleo.

El pretendido proyecto de ley, como he anotado vuelve a modificar la legislación mercantil, incorporando a esta un alto grado de inestabilidad jurídica, iniciando a buen paso el mismo camino la inestabilidad tributaria, factor que como es bien conocido comprime los indicadores de confianza y se convierten en nuevos factores de incertidumbre para la inversión nacional o extranjera.
….
Entiendo que esta preocupación pueda ser respondida con el argumento de que la aplicación de una normativa internacional coloca a las empresas en mejores condiciones para actuar en el escenario internacional, solo por ser de aplicación en ese ámbito, facilitando la interpretación de información y otorgando mayor confianza por la garantía de transparencia incorporada por la auditoría de estados financieros y entonces mis preocupaciones crecen por cuanto el borrador de proyecto no aporta ninguna información sobre el alcance y contenido de las normas que se pretenden adoptar, se limita a su reconocimiento dando por descontada su conveniencia solo por ser internacionales, cuando esta solo puede reconocerse en su esencia, en sus contenidos y desde luego en el análisis de sus impactos en las organizaciones empresariales.

El Presidente de la Federación Internacional de Contadores IFAC, René Ripoll manifestó recientemente su sorpresa de que unas normas contables elaboradas para regular el funcionamiento de mercados de valores se pretendiera aplicar de manera generalizada en cualquier tipo de empresas, El gobierno de Estados Unidos recuperó la función reguladora contable para el estado, en Europa y en general en los países desarrollados se cuestiona la eficiencia de la auditoría y se la reforma acercándola a modelos de fiscalización como el nuestro. ¿Por qué entonces se justifica la adopción de estas normas en nuestro país? Debe recordarse que en la estructura empresarial colombiana predomina la pequeña y mediana empresa, la microempresa, los oferentes de valores no alcanzan dos centenas, los oferentes de valores en mercados internacionales son solo tres y entre oferentes de valores, operadores de transacciones financieras internacionales, comercializadoras internacionales y usuarios de crédito internacional clasificados por el Banco Mundial como organizaciones de interés público solo se alcanzan tres centenas. ¿Qué objeto tiene entonces obligar a más de un millón de empresas a adoptar una regulación internacional en crisis si las orientaciones de organismos internacionales solo recomiendan la armonización para las así definidas empresas de interés público?
Creo que la absolución de estas cuestiones incipientes, exploratorias son indispensables antes de iniciar un paso al vacío que conduzca a nuevos problemas para el empresariado colombiano y nuevos factores de crisis para el funcionamiento normal de nuestra economía.

También se han pronunciado gremios sectoriales muy preocupados por los impactos de esta normatividad en sus estructuras financieras (FENDIPETROLEOS, 2014)

Aún más, la implementación de la arquitectura financiera internacional tiene una relación costo – beneficio que generara detrimento patrimonial en muchos empresarios del sector y consideramos que el tomar como verdad absoluta los estándares internacionales de contabilidad, información financiera y aseguramiento no es garantía de obtener una mejor economía apalancada por la inversión extranjera, porque para el éxito económico de una nación hay muchas otras variables por analizar, la más importante el control de productividad, imposible de lograr con una información financiera global de pronósticos.

Ninguna de estas expresiones ha sido considerada por el Estado ni en el trámite del proyecto que se consolido como ley 1314 de 2009 ni en las “discusiones públicas” propiciadas por el Consejo Técnico de la Contaduría Pública en los procesos de adopción. Es curioso que este organismo gubernamental, integrado por contratistas y no por funcionarios, pero cumplen funciones públicas, emita un concepto contrario al proyecto e incluso considere que tal proyecto se formuló de espaldas al país, manifestando la inconveniencia de aplicar los marcos normativos de contabilidad en la estructura tributaria (Consejo Técnico de la Contaduría Pública CTCP, 2016). Es claro que existe un ambiente de oposición a la imposición de las NIIF y aún mayor sobre su incorporación en la regulación tributaria.

El principio de eficiencia en su aplicación a los contribuyentes se llama simplicidad entendiendo que esta significa que las normas deben ser claras y transparentes, de fácil comprensión y aplicación. Esta condición no se cumple en el texto de proyecto en lo relacionado con el impuesto sobre la renta, donde se parte del criterio de que la aplicación de NIIF plenas es general y obligatoria, para establecer en más de veinte artículos que pretenden ilustrar la depuración del dato contable para llegar a la base gravable en un proceso complejo y costoso que desconoce la realidad de la arquitectura empresarial.

La incorporación del reconocimiento de las NIIF en la regulación tributaria es absolutamente inconveniente por las razones que se exponen sin pretender que su enunciación sea limitativa.

1. Es dudosa la legalidad de estas normas dado que el proceso de adopción establecido por el gobierno nacional determina que la regulación contable sea emitida por una entidad privada extranjera lo cual está en contradicción con la Constitución Política que en su artículo 150 determina que es función del Congreso de la República emitir las leyes y del artículo 189 del mismo texto que determina que es función del Presidente de la República reglamentar las leyes.
2. Las NIIF se establecen como un marco de autorregulación empresarial que ofrece un menú de alternativas dentro de las cuales las empresas, mediante la determinación de políticas contables, decide reglas de reconocimiento y valoración de acuerdo con sus particulares intereses. Este procedimiento rompe los principios del Estado Social de Derecho uno de cuyos elementos fundamentales es el establecimiento de un sistema jurídico positivo que genere derechos y obligaciones iguales para todos los ciudadanos. Autorregulación y derecho positivo constituyen polos opuestos de una antinomia.
3. El reconocimiento de las NIIF genera condiciones de ruptura de la soberanía tributaria porque sus procedimientos pueden modificar las bases gravables y aún los hechos imponibles como consecuencia de decisiones de entidades privadas extranjeras. Un ejemplo puede consistir en los conceptos de realización y devengo, el primero aplicable en el campo tributario y el segundo en la información financiera.
4. Las NIIF se establecieron para elaboración y evaluación de Estados Financieros y no de llevanza de contabilidad, su enfoque está vinculado al cierre de ejercicio para la producción de saldos netos, mientras la contabilidad establecida en el Código de Comercio tiene un enfoque transaccional. Los hechos imponibles son transaccionales y no situacionales.
5. Las NIIF informan valores de mercado (valor razonable) determinados por métodos alternativos de pronóstico, mientras la regulación comercial y tributaria se refiere a hechos y por tanto son datos expresados en bases diferentes.
6. Las prácticas de fiscalización de la DIAN se fundamentan en información de hechos, el reconocimiento de las NIIF para cualquier efecto legal es un obstáculo a la fiscalización y en consecuencia un apoyo a la evasión.
7. El presidente de la República tiene la función constitucional de inspección control y vigilancia de las entidades y actividades privadas al tenor del artículo 189 de la Constitución Política, función que cumple a través de las superintendencias. Esta función tiene como base procedimental la contabilidad que permite conocer los hechos actuados por las entidades vigiladas, pero si esta se desplaza a la presentación de pronósticos, no pueden ser objeto de vigilancia, quedan fuera de toda injerencia estatal dado que no se puede supervisar con base en estimaciones propias de los pronósticos.
8. El proyecto de reforma establece procedimientos para depurar la información de pronósticos para convertirla en información de hechos tributarios a partir de las llamadas NIIF plenas (grupo I) desconociendo que existen cinco marcos normativos de contabilidad, dos en el sector público y tres en el sector privado, generando una gran confusión en lugar de simplicidad.
9. La arquitectura empresarial colombiana se integra por menos de un uno por mil obligados a NIIF plenas, 4.43% PYMES y 95.66% microempresas. De estas últimas el 75% son personas naturales y las NIIF se formularon para personas jurídicas y especialmente para sociedades por acciones.
10. Las NIIF se crearon para empresas públicas entendidas como aquellas que comercializan sus acciones en el mercado público de valores y en Colombia solo setenta y un empresas tienen ese carácter.
11. La información construida con base en NIIF no sirve para determinar las bases gravables y tampoco para determinar los resultados del periodo, dado que estos se calculan con base en el Código de Comercio como lo afirma la Superintendencia de Sociedades y el propio proyecto de reforma, es decir es información inútil para los empresarios, generando sobrecostos innecesarios solo para favorecer a unas firmas internacionales.
12. Con excepción de la Contaduría General de la Nación y la Superintendencia de Sociedades ninguna entidad de inspección y vigilancia exige la aplicación plena de NIIF.
13. Las NIIF contradicen el Código de Comercio que determina que la contabilidad es la historia clara completa y fidedigna de los hechos que afectan el patrimonio del comerciante.

Hay dos espacios adicionales en el proyecto para evaluar el cumplimiento del principio de eficiencia a través de la característica de la simplicidad que tienen particulares condiciones. El primero se refiere a las personas jurídicas que en general se encuentran obligadas a diferentes tributos sobre la ganancia, como es el caso del Impuesto sobre la Renta, el CREE o sobretasa para la equidad, los cuales tienen diferentes tipos y bases y recaen sobre diferentes tipos de contribuyentes. En ejercicio del principio de simplicidad se unifican los diversos tributos en uno solo, con lo cual se facilita el cumplimiento de la obligación tributaria, aprovechando el cambio para disminuir el tipo o tasa total del impuesto, teniendo como efecto una disminución sustancial de los recaudos tributarios por parte de estos contribuyentes.

El siguiente caso de implementación de la simplificación en el impuesto sobre la renta se refiere a las personas naturales, cuyo proceso ya se había modificado sustancialmente en la reforma anterior. De acuerdo con las normas vigentes existen tres sistemas de liquidación de los impuestos: ordinario, IMAN e IMAS. Los sistemas especiales de liquidación conocidos como IMAN E IMAS constituyeron una estrategia para limitar el derecho a solicitar Rentas Exentas por parte de los contribuyentes cuyas rentas se originan en el trabajo.
Esas limitaciones en el ejercicio de derechos fueron consideradas inexequibles por la Corte Constitucional (Corte Constitucional, 2015)

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el artículo 10 (integral) de la referida Ley, en concordancia con la reforma introducida por el artículo 33 de la Ley 1739 de 2014, en el entendido de que a partir del periodo gravable siguiente a aquel en que se expide este fallo, el cálculo de la renta gravable alternativa para empleados, obtenida en virtud de los sistemas IMAN e IMAS-PE, debe permitir la sustracción de las rentas de trabajo exentas, en los términos previstos por el artículo 206-10, primera frase, del Estatuto Tributario, una vez se detraigan del valor total de los pagos laborales recibidos por el trabajador, los conceptos permitidos por el artículo 332 del Estatuto.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público interpuso un incidente de impacto fiscal logrando que la Corte aplazara la vigencia de la Sentencia (Corte Constitucional, 2016) y antes del vencimiento de tal aplazamiento el gobierno presenta el Proyecto de Reforma Tributaria Estructural proponiendo la generalización del acto injusto, mediante el establecimiento de un límite a la aplicación de las rentas exentas de trabajo. El procedimiento propuesto se sintetiza en la eliminación de los sistemas especiales de liquidación del impuesto, quedando establecido solo el ordinario y tal propuesta parece ajustada a derecho por cuanto este sistema no está cuestionado. Se reducen los sistemas de tres a uno.

Sin embargo, se crea una nueva clasificación de las rentas de las personas naturales en cinco grupos cedulares: ingresos laborales, pensiones, rentas de capital, rentas no laborales y dividendos y participaciones y se establece una primera regla que impide la aplicación de rentas exentas al determinar que las aplicables solo pueden ser correspondientes a una cédula, si una persona obtiene rentas en diferentes cédulas solo podrá aplicar rentas exentas en una sola. Por vía de ejemplo, un pensionado que simultáneamente sea asalariado podrá solicitar rentas exentas por rentas de trabajo o por pensiones.

En segundo lugar, se establece un límite a las rentas exentas en las rentas de trabajo hasta por el 35% de la renta líquida cedular sin exceder de 3.500 UVT. Imaginemos una persona que recibe sus cesantías durante el período y estas superen el 30% de su renta líquida cedular, no podrá restar de sus rentas la totalidad de las cesantías porque en conjunto con el componente prestacional llegan al 55% y más grave si este contribuyente gozo de incapacidades o licencia de maternidad. Detrás de la simplificación se oculta un evidente incremento de los impuestos de las rentas de trabajo para minimizar el impacto de la disminución de los impuestos de las empresas.
En relación con las pensiones se determina como renta exenta las primeras mil UVT mensuales, pero se establece una retención en la fuente a partir de cincuenta UVT mensuales según el artículo 383 del proyecto de reforma, lo cual resulta inexplicable a no ser que tal retención se aplique al exceso sobre las mil UVT mensuales, lo cual no se expresa en el texto propuesto.

En las rentas de capital se aceptan costos y deducciones, a diferencia de las cédulas anteriores y rentas exentas hasta el límite del 10% generando desigualdad frente a las otras cédulas y las mismas condiciones se establecen para las rentas no laborales, las cuales se verán afectadas por el incremento del 50% en la retención en la fuente sobre honorarios.

En las rentas por dividendos y participaciones aparece una primera inequidad dado que solo se causan en cabeza de personas naturales y no de las personas jurídicas. Estas rentas se pueden depurar por rentas exentas significativas y solo serán objeto de tributación a tarifas marginales de cinco y diez por ciento, lo cual también genera problemas de inequidad que se abordarán en la parte pertinente.

Para concluir la aplicación del principio de eficiencia debe abordarse la referente a la administración y control del tributo.

Estos elementos son suficientes para concluir que el Proyecto de Reforma Tributaria Estructural no cumple con el aspecto de eficiencia en relación con el contribuyente, ni con el legislador en cuanto a claridad de las normas.

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